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从横滨到仙台:国际防灾减灾二十一年

来源:中国气象报   发布时间:2015年10月13日07:39
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中国气象报记者 孙楠

  从1994年日本横滨,到2005年日本兵库,再到2015年日本仙台,从2000多人增加到4000多人,再递增至6500人,三届世界减灾大会的参与方越来越多。

  从强调“安全”,到重视“恢复力”,再到聚焦“防范”,全球在防灾减灾方面越来越务实和科学,不断探索新的出路。

  找到“致灾因子” 构建安全世界

  1994年是世界防灾减灾工作开展的重要里程碑。这年5月,来自147个国家和地区的2000多人为了“21世纪世界更安全”聚首横滨。

  在横滨召开的第一届世界减灾大会由联合国主持、日本横滨市政府与国际减灾十年委员会秘书处共同主办,是为1990年开始的“国际减灾十年计划”而组织的。根据第43届联合国大会要求,1994年应对世界十年减灾活动进行中期评估。

  当时,现代遥感监测技术、地理信息技术、卫星通信技术已经得到广泛应用。原国家自然科学基金委员会地球科学部副主任林海在论文中指出,上世纪九十年代,不同经济水平的国家和地区,根据承灾体状况的不同,提出一些较为实用的区域性自然灾害危险性评价方法和模型。但是,主要还是单一灾种的评价,对致灾因子研究也较缺乏。

  这引发了与会者思考,给予了世界防灾减灾工作新的发展方向——减灾就是使致灾因子少产生灾害。着眼致灾因子当时被认为是灾害科学研究中最为基础的。

  顺着这一思路,人们加大了对灾害风险的关注,即关注各种致灾因子对承灾体所造成的危害程度。这是确定灾害保险费率的基础,亦是减灾规划中必需的技术参数。灾害脆弱性也被深入研究,即承灾体对各种致灾因子的抵抗程度。如果降低承灾体对灾害的脆弱性,避开高风险地区,防灾减灾就能事半功倍。因此,国际同行一致认为,编制灾害风险图与脆弱性图是减灾规划的科学基础。

  在之后的十年中,各国加强减灾基础科学的研究和能力建设,围绕致灾因子、脆弱性等方面进行了大量学术及实践研究。同时,筛选、普及、推广与应用一些实用的减灾技术,逐渐建立了综合而系统的灾害管理体系。

  提高“恢复力” 与经济发展并轨

  2004年12月26日,印度洋地区大地震及由此引起的海啸灾难,让参加2005年在兵库举行的第二届世界减灾大会的人们心情沉重。

  尽管过去的十年,各国逐渐重视防灾减灾,灾害伤亡率也有所下降,但在重大灾害面前,预警难以发挥作用,减灾手段有限,很多国家和地区仍然力不从心。

  在当年的会议上,“印度洋海啸预警系统建设框架”作为特别议题被提出。会议最终通过《兵库宣言》,并对此后十年进行了规划。

  国家减灾委专家委副主任、地表过程与资源生态国家重点实验室主任史培军曾撰文指出,第二届世界减灾大会高度关注减灾技术的综合与集成,重视文、理、工多学科的交叉与综合;强调加深理解全球变化与灾害风险间的相互作用机制;特别强调人类社会的脆弱性对灾害风险的放大作用以及人类社会的恢复力在减少灾害造成损失中的重要作用;全力推进区域综合灾害风险管理工作;大力倡导建设区域灾害预警系统;高度重视减灾教育与发展减灾科技;重视各种关键技术在减灾中的广泛应用。

  世界减灾战略随之略微调整了方向——将防灾和社会经济建设紧密相连。加强减灾能力建设成为促进区域可持续发展的核心任务,寻求除害兴利并举的模式成为破解之道。同时,重视包括全球气候变暖、经济全球化、世界城镇化等自然与人文过程引发的新风险,并着手建立满足区域减灾目标需要的预警系统。

  在这一过程中,防灾经济悄然升温,减灾产品市场以及灾害保险市场逐渐形成,越来越多的社会力量参与其中。

  十年来,减轻灾害风险行动在全球达到了“国际减灾十年计划”以来的高潮。民政部国家减灾中心的李素菊评价,自2005年以来,各国和其他利益攸关方都在地方、国家和区域层面取得了进展,特别是部分灾害的死亡率有所下降,公众和机构的减灾意识明显提高。

  加强“防范”用知识拯救生命

  防灾减灾不在一朝一夕,如今,减轻灾害风险仍是全世界当务之急。今年3月在日本仙台举办的第三届世界减灾大会显示,2005年至2014年,灾害造成70多万人丧生、140多万人受伤和大约2300万人无家可归,有超过15亿人受到灾害影响。为此,大会规划了未来15年的防灾减灾路线图,即《2015-2030年仙台减灾框架》。

  大会明确要求在未来15年大幅减少在生命、生计和卫生方面,以及在人员、企业、社区和国家经济、食物、社会、文化、环境资产方面的灾害风险与损失;确定了到2030年大幅降低灾害死亡人口、全球受灾人数、灾害直接经济损失与全球国内生产总值比例等7个具体目标和优先理解灾害风险、加强灾害风险防范、投资减轻灾害风险、加强备灾等4项优先行动。

  史培军参加了此次大会。他指出,大会强调了加强综合灾害风险防范。“防范”一词成为该框架的高频率术语。从减轻灾害强调“安全”建设,到强调提升“恢复力”,再到强调加强“防范”,显示出国际减轻灾害风险行动在重视发挥社会各界作用的同时,更加强调政府承担着主要责任。

  如今年国际减灾日主题“掌握防灾减灾知识,保护生命安全”描述的那样,具有防灾减灾知识,加强防范,才能让防灾减灾体系真正发挥作用。尽管如此,放眼未来,世界防灾减灾工作仍有很多困境,需要不断调整方向并进一步完善。

  在二十一年的实践中,各国灾害风险不同、经济发展水平不同,所面临的防灾减灾困境也不同。在第三届世界减灾大会上,发达国家与发展中国家在全球变暖问题上仍存在分歧,而双方在减少全球灾难造成的死亡和基础设施的破坏、增加早期预警系统及改善合作等方面的目标都有待细化。此外,互联网时代也给防灾减灾技术突破带来了新的挑战和机遇。

  (来源:《中国气象报》2015年10月13日四版 责任编辑:张林)

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