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雷厉风行 改革潮头写担当
——2016年我国防雷减灾体制改革述评

来源:中国气象报   发布时间:2017年01月12日09:50
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  中国气象报记者贾静淅

  从思想观念的破冰,到利益格局的调整,再到发展方式的重塑,改革之路从无坦途。“要真正推动防雷工作最大限度地发挥防灾减灾效益,就必须削手中的权、去部门的利、割自己的肉。”当中国气象局党组和全国各级气象部门以坚定的决心和魄力向防雷减灾体制顽疾“开刀”,所面临的严峻挑战和盘根错节的难题,对于有着10.9余万干部职工的气象部门来说,是难以想象的。

  回望来路,从彻底清理规范防雷行政审批“红顶中介”、企业主不再费时又费钱,到全面开放防雷服务市场、越来越多社会企业具备防雷检测资质,再到优化建设工程防雷许可、每年可为20余万个工程项目减负……2016年,一连串改革“硬成果”背后,是气象改革者肩头沉甸甸的“担当”,更是社会企业和公众心头实实在在的“获得感”。这一切,正是对防雷减灾体制改革这一年最好的总结。

  从固守到转型:

  主动“削权割肉” 持续释放制度红利和企业活力

  当越来越多的矛盾,积累成难以攻克的发展围城,“不破不立”是毫无疑问的破局良方。事实上,在全面深化气象改革伊始,防雷减灾体制改革就被认定为“突破口”。而对这“突破口”的攻坚之举,在2016年尤为铿锵有力。这一年,从固守防雷市场“蛋糕”到主动转型“削权割肉”,防雷减灾体制改革给企业送去减负“红包”的同时,也切实换来了市场发展的生机和活力。

  曾经,“雷电灾害风险评估”等涉及防雷行政审批的“红顶中介”,成为社会企业难以摆脱的负担;雷电防护装置检测市场门槛高,令许多具备专业能力的企业和个人望而却步;建设工程防雷的重复许可、重复监管,极大地捆绑了防雷市场的发展潜力……

  在防雷减灾体制改革的“问题清单”上,这些现实无一不是格外艰巨的命题、极其难啃的“硬骨头”。中国气象局党组紧咬关键问题下功夫,紧盯关键领域做文章,一系列“雷厉风行”的举措逐一落地——

  继2015年5月主动取消“雷评”和“防雷产品测试”后,2015年5月、2016年3月中国气象局又分别将防雷装置设计技术评价和新建、改建、扩建建(构)筑物防雷装置检测,改由气象部门委托有关机构开展。至此,涉及防雷行政审批的4项中介服务全部清理完毕,“红顶中介”问题得到有效解决,饱受诟病的中介服务利益关联被彻底切断。

  2016年6月,国务院印发《关于优化建设工程防雷许可的决定》。紧跟号令,中国气象局立即取消气象部门对防雷专业工程设计、施工单位资质许可,并积极沟通对接,联合11个部委共同发布贯彻落实的通知,细化清单、明确责任。随着落实之风从北京吹向全国,截至目前已有23个省(自治区、直辖市)气象局通过政府或部门联合发文,在年底前完成了整合许可等工作交接。这一举措,每年可使20多万个工程项目避免重复许可,约缩短办理时间40天,切实减轻企业负担。

  防雷装置检测市场从2016年10月开始全面开放。气象部门取消对防雷专业工程设计、施工单位的资质许可,鼓励社会企事业单位参与防雷技术服务。开放政策逐一落地,短短两个月内,即有百余家社会企业踊跃申请防雷检测资质,超过1万人参加防雷专业技术人员考试。

  ……

  这是“动真碰硬”举措的落实,也是防雷减灾领域中,部门协调、市场引导、行政许可等方面一系列更优化、更健全的制度的建立。

  制度如何激发活力?告别“高度集中”,走向“充分竞争”,放眼全国,市场发展的强有力足音是最好诠释——

  翻开两年前的安徽省气象局行政审批办件登记簿,不难发现,在全年办理的252件登记备案中,防雷产品登记备案占80%以上。而今,安徽防雷产品登记备案全面取消,外省具备资质的企业若要到安徽投资兴业,可直接进入市场,再也不用绕登记备案这道“弯”,企业有序流动和公平竞争随之而来。

  在广东,省气象局作为第一批单位纳入全省网上办事大厅统一申办受理平台。通过在线办理,企业主足不出户或仅需跑动一次即可办结相关审批程序,防雷审批承诺时限压缩50%以上,“少跑腿”“好办事”从愿景变成现实。

  通过改制、注销、合并等方式,浙江气象部门加快推进部门防雷工程公司退出市场。目前,浙江气象部门所属的防雷工程企业,已从2010年的46家减少到现有的6家,且政、事、企之间的所有人员、岗位、职责、财务核算等彻底规范、分离,市场环境的净化不言而喻。

  “人还是那些人,设备还是那些设备,一旦体制改了,效率与效益便以几何级数喷涌,这份‘多出来’的活力,就是制度红利。”改革领域的这一说法,在防雷减灾体制改革中得到有力印证。

  从偏离到回归:

  全方位强化防雷安全管理 让“看得见的手”更有效

  在我国,雷电灾害曾经造成每年约700人至800人死亡,经济损失达100亿元。显然,防雷减灾领域的任何变革,都决不能有悖于对“安全”的守护。

  如果说主动“削权割肉”是对防雷服务市场规律的尊重,那么“把该管的事情管好、管到位”,则是对政府应尽职能的充分行使,让“看得见的手”更有效。其中,“安全监管”无疑是气象部门行使管理职能的核心。

  而过去,气象部门在防雷减灾中普遍既当“运动员”又当“裁判员”,对这一职能的行使有时过了头、有时没到位。“减审批不能减安全,优化整合也不是甩包袱”,正本清源后的防雷服务,要想真正回归到防雷减灾的法律定位上来,回归到基础性公益性的事业定位上来,必须全方位补齐监管“短板”,弥补安全“缝隙”。

  带着这样的自省,过去一年,气象部门在充分行使政府职能上稳扎稳打,从全面加强防雷减灾安全管理,到紧抓防雷服务市场事中事后监管,再到完善规章制度与标准规范,在防雷减灾领域气象部门的角色,正逐步回归正轨。

  这一年,防雷安全管理中政府的领导责任、部门的监管责任、企业的主体责任更清晰。31个省(自治区、直辖市)气象局依法制定权责清单并向社会公布,各地纷纷将防雷安全工作纳入地方安全生产责任制和政府考核评价指标体系,全国开展防雷减灾安全专项检查4000余次。

  这一年,防雷服务市场虽全面开放,但绝无“一放了之”,气象部门对防雷减灾服务的事中事后监管,有力推动了市场规则的公开、透明。通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、及时向社会公开抽查情况和查处结果,“双随机一公开”机制充分发挥监管“利剑”作用。

  这一年,防雷减灾领域的规章、制度、标准进一步健全与完善。在防雷装置检测领域,资质评审细则、信息公开办法、机构信用评价规范等规范性文件和配套标准新鲜出炉;在防雷行政审批领域,防雷装置设计审核、竣工验收等服务指南更加“贴心”。这一切,都成为各地气象部门依法履职的最有力支撑。

  如果将目光投向防雷减灾的基层阵地,我们会发现,从发布信用“红黑榜”,到创新管理方式,再到建设智能监管平台,各地气象部门在对监管制度和能力建设的探索中,扭住了履行管理职能的重要抓手,“多点开花”的创新之态,正引导防雷市场健康发展——

  一张定期滚动更新的防雷装置检测“黑名单”和“红名单”,让在浙江从事这一行当的企事业单位格外重视诚信建设。严重违反法规规章的防雷检测单位被纳入“黑名单”,是气象部门的重点监管对象;严格依法依规开展服务并获得表彰或奖励的单位则进入“红名单”,将来之不易的信誉转化为无形资产。

  在安徽,通过将防雷工作融入“信用安徽”,气象部门建立起防雷减灾服务单位信息公示制度。同时强化对执法人员的业务知识培训,293人取得行政执法资格证,执法水平大幅提升。

  湖北省气象局则搭上互联网快车,在全国率先实现与安监部门安全生产隐患排查治理标准化、数字化管理系统的对接。通过这个以企业自查自报、部门实时监控为核心的开放式通用平台,企业和监管部门的隐患排查治理全过程均可留下痕迹。不仅如此,湖北还编制完成了防雷安全隐患排查治理工作标准,针对一、二、三类防雷装置和场所分别设定监管内容和工作要求,有效填补国内这一领域的空白。

  “过去,我们既‘参赛’又‘吹哨’,在进行防雷行政执法时常感‘气短三分’,效果打了折扣;现在,‘裁判员’回归正途,执法监管让人心服口服,再加上监管能力不断提升,充分发挥应有的职能,我有底气!”这是一名基层防雷监管工作人员的肺腑之言。

  从打破到重构:

  直面困境纾解阵痛 搭建防雷减灾工作新构架

  在防雷减灾体制改革中,调整和分流原有防雷机构人员,解决干部职工“后顾之忧”,是摆在气象部门面前最现实、最棘手,也最不容回避的难题。

  事非经过不知难。这一年,直面困境,从打破原有格局、弥补发展经费缺口到调整甚至重构人员队伍,气象部门经历前所未有的阵痛,但也在探索纾解之策的努力中,稳住了人心、搭建起全新的防雷减灾工作架构。

  明确省级气象灾害防御管理机构,将雷电监测、预报预警等基本业务纳入现有气象业务体系,组建气象灾害防御监管技术支撑机构,按照个人意愿和技术特点合理调整人员岗位、理顺人员关系……在中国气象局的统筹规划指导下,一系列调整变动虽大刀阔斧,却稳妥有序。

  截至目前,原有的22个省级防雷机构全部通过更名、加挂牌子或撤一建一的方式成立了气象灾害防御中心,防雷业务服务平稳对接。

  通过改革,气象部门失去了一些弥补资金缺口的重要来源,而这部分资金原本是对地方气象事业发展的必要支撑。面对难题,在中国气象局的积极争取下,经过国办的协调和财政、人社部门大力支持,2016年,气象部门市县两级职工津补贴资金得到落实。

  改革越难,越考验改革者的格局和智慧。各地气象部门改革者从改革大局和地方发展实际出发,充分研究、合理利用各类政策。改变悄然发生着——

  在广东,焕然一新的“4+1”防雷减灾新业态已形成。“4”即围绕优化防雷减灾“行政管理、基本业务、技术支撑和市场化服务”四方面工作,分别成立四大类具备相应职能的机构或单位;“1”则是结合培育行业社会组织的理念,扶持成立广东省气象防灾减灾协会和16个地市气象(防雷)行业协会,发挥行业监管作用。

  在云南,地方政府购买服务为事业发展稳稳“兜底”。防雷装置设计审核和竣工验收检测技术服务均纳入云南地方政府购买服务目录,全省用于防雷工作的地方财政经费已落实到位878.98万元。

  当然,在更多的地方气象部门,防雷减灾体制改革带来的阵痛仍在持续。我们深知,改革没有“皆大欢喜”,不经历脱胎换骨,难迎涅槃后的新生。

  从焦虑到突围:

  发挥科技强项 提升防雷减灾业务服务能力

  防雷减灾服务正在体制改革、技术迭代与发展需求的多重变化中面临大考。

  对发展形势的认知有多清醒,对提升服务能力的焦虑就有多严重。当“一把摇表走天下”式的粗放服务被时代淘汰,中国气象局对提升防雷减灾服务能力的顶层设计更清晰,突围路径也显而易见——让气象部门防雷减灾业务布局更优化,让雷电监测预警服务能力更强大,让防雷减灾专业服务更精细,培育出在新阶段爬坡过坎的内生动力和过硬实力。

  从推进雷电监测、预报及省市县一体化短临预警基础业务体系建设,完善相关业务规定,到开展雷电探测效率和精度评估,强化雷电观测业务考核;从开展科研攻关加强雷电监测技术、雷电致灾机理、雷电灾害调查鉴定和防护技术研究,到面向电力电信、高速公路、石油石化等行业,紧跟用户需求发展精细化专业服务……一项项提升防雷减灾服务能力的举措由规划付诸实践,步稳蹄疾。

  而在顶层设计与通盘布局之下,各地气象部门摸着石头过河,摸出了方法、门道和成果。

  新的预报技术正在形成——

  从本地天气气候背景出发,云南省气象局研究建立了云南雷暴等强对流天气潜势预报模型,成为预报员捕捉雷电踪迹的好帮手;自主研发的雷电灾害预警服务系统投入运行后,已发布雷电预警信息6672条;精心编制全省雷电易发区域及防范等级划分图并向社会发布,在这张图上,各县(区)的雷灾等级程度、相应的防御措施一目了然。

  新的服务模式初露锋芒——

  陕西省气象局通过政事企全面分离,组建起陕西省防雷集团发展专业服务,防雷集团化的运作方式属全国首创。集全省防雷人才、管理、技术、设备等优势于一体,该集团在延长靖边能化园区、西安地铁建设等重大项目中,量身定制个性化服务方案,从过去提供单一雷电防护技术服务延伸为开展系统服务。“集约发展、精准服务、科技引领”的防雷减灾服务模式,不仅获得国内用户高达96.4%的满意率,更将首次走出国门,为斯里兰卡首都科伦坡的加油站及油库提供防雷技术服务。

  在“摸着石头过河”与顶层设计的良性互动中,全国防雷减灾服务整体水平与能力的提升前景可期。

  改革未有穷期,思想更待解放。新年伊始,气象改革者继续怀揣“计利当计天下利”的情怀,秉持“风物长宜放眼量”的远见,以更强决心、更大力度推动防雷减灾体制改革纵深发展。相信我们迎来的,不仅是全国各级气象部门防雷减灾服务持续健康发展的蓬勃生态,更是有力服务防灾减灾、护佑百姓安全的嘹亮回声。

  (丁海芳、王伟、冯颖、李灿、许雪松、杜毓龙、刘可东、孟庆凯、张晓晨、洪伟、高迅芝对本文有贡献)

(来源:《中国气象报》2017年1月11日五版 责任编辑:苏杰西)

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