坚持以人为本理念 做好气象防灾减灾

　　许小峰

　　地球是我们共同的家园，独特的大气环境在为人类创造良好生存环境的同时，也经常产生极端灾害性天气，给人们的生产、生活带来严重影响，特别是18世纪以来，随着工业化的快速推进，人类的生存方式得到了很大改变，我们赖以生存的大气环境也受到了极大影响，对人类如何与自然和谐相处提出了严峻挑战。

 

　　一、中国的独特环境与气象灾害

 

　　（一）独特的天气气候常引发气象灾害

 

　　中国的气候有三大主要特点，一是季风气候特征显著。中国深受季风活动的影响，冬季多偏北风和西北风，夏季盛行东南风或西南风，呈现冬冷夏热，冬干夏雨的季风气候特点。随着夏季风在东亚地区的进退，导致中国雨带时空分布、雨量大小差别非常大，常引发旱涝灾害，如1954年、1991年和1998年，东亚夏季风异常偏弱，梅雨长期持续，甚至达两月之久，造成持续暴雨引发江淮流域大洪水。二是大陆性气候特征显著。中国冬季大部地区寒冷，常遭受寒潮袭击；夏季炎热，高温热浪灾害多发。气温年较差大是中国大陆性气候显著特征之一，比如北京的气温年较差为29.9℃，而同纬度的马德里气温年较差仅为18.8℃。由于中国的降水多集中在夏季且年降水季节分配不均匀，季节变化和年际变化比较大，因此降水的不均匀会造成一个地区或一个时段出现多雨或少雨，从而极易导致局地暴雨洪涝或干旱的发生。三是气候类型复杂多样。中国幅员辽阔，自北向南跨越了寒温带、中温带、温暖带、亚热带、热带等多个气候带，因此各种类型的天气现象均可能出现。比如青藏高原海拔高，冬半年遍地冰雪，夏半年凉爽宜人，是世界上典型的高原气候。

　　气象灾害给人们带来了极大的灾难和损失，因此无论是做好自然灾害防御以及应急处置，还是制订国民经济发展规划布局都应充分考虑。

 

　　（二）独特的地理地质环境容易形成严重的气象灾害

 

　　中国有漫长的海岸线，地势西高东低呈阶梯状逐级降低，其独特的地理地质环境容易遭受台风、暴雨、山洪、干旱、雷电、大雾等的侵袭。

　　海岸线长，台风影响大，受灾严重。中国的海岸线长达3.2万公里，东部、南部沿海地区以及部分内陆省份每年均遭受台风侵袭，所造成的灾害非常严重。1982-2010年，平均每年因热带气旋造成的直接经济损失达220多亿元，平均死亡人数为400多人。1994年死亡1815人，1996年死亡1430人。1975年8月，受深入内陆的台风天气系统及山区地形的共同影响，河南驻马店、南阳、许昌等地区发生中国大陆上罕见的特大暴雨，造成水库垮坝，2万多人死亡，损失巨大。

　　山地多且结构疏松，山洪地质灾害多发。中国的中西部地区山地多，加上地质构造、地表组成物质及气候水文条件等因素，使得崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害多发，2010年8月，甘肃舟曲发生特大山洪泥石流灾害，造成1700多人死亡。

　　气象干旱频发，农业生产影响大。我国是世界上遭受严重干旱灾害的国家之一。特别是受全球气候变化影响，干旱频率增加，影响程度加重，水资源短缺日趋成为制约我国经济社会发展的重要因素。近年来，我国西南地区、长江中下游地区、北方粮食主产区相继发生严重干旱，旱灾影响范围向全国扩展，干旱发生时间也向全年扩展。每年全国农作物受旱面积达2500万公顷。1949-2006年因旱减产粮食量总计为85797.2万吨。近50多年来，中国因旱粮食减产量呈增长趋势。干旱除了影响农业，还会对林业、畜牧业、渔业、电力、交通、制造业、建筑业、加工业、旅游业等造成影响，已成为制约经济可持续发展和人类生存的重要因素。

　　气象灾害往往直接或间接地影响人们的生产生活。如2008年1月中旬至2月初，我国南方广大地区遭遇50年一遇大范围低温雨雪冰冻天气。持续的低温雨雪冰冻天气给贵州、湖北、湖南、安徽、江西、广西等20个省（区、市）造成重大灾害。据国家民政部统计，此次灾害受灾人口达1亿多人，直接经济损失达到了500多亿元。特别是对春运期间的交通运输、能源供应、电力传输、通讯设施、农业及人民群众生活造成严重影响和损失。又如暴雨、高温、大雾和冰雪是影响交通安全的主要因素之一，据统计，在我国每年因交通事故死亡人数达数以万计，其中20-30%为气象灾害所致。再如，局地强暴雨或持续性降雨对煤矿、尾矿库和水库安全带来严重威胁，近年来已出现多起重大事故。

 

　　（三）城市化加速和经济社会快速发展给气象防灾减灾工作提出新挑战

 

　　中国是一个农业大国，目前仍难摆脱主要靠天吃饭现象；中国人口密度分布极不均衡，绝大多数人口集中在东南部地区；中国又是一个发展中大国，生产结构不平衡，城乡经济发展不平衡，农村承灾能力差、防灾减灾能力薄弱。一旦发生严重气象灾害，农村人员伤亡会相当严重，近年来因气象灾害造成的人员伤亡90%以上发生在农村。

　　中国的城市化发展过程中，导致人口与生产力向城市集中，而城市基础设施的建设和更新力度难以适应需求，安全隐患多。在发生气象灾害时，造成的损失和影响巨大，特别是城市安全运行压力日益增大。2011年汛期，深圳、杭州、武汉、南京、北京、长沙、成都等多个城市出现严重内涝，街道成河、住宅进水、汽车淹顶，对城市正常运行造成了严重影响，造成了巨大经济损失。

　　中国的经济社会快速发展，对能源的需求持续扩大。近年来，发生了多起因突发性暴雨造成的煤矿透水、淹井等事故，造成重大人员伤亡和经济损失，如2007年8月17日，山东省新泰市华源矿业公司所在矿井因柴汶河上游突降暴雨，导致河岸决口引发溃水淹井，造成172人遇难。

　　在中国经济持续快速增长的同时，交通业也在快速发展，气象灾害对交通的影响已成为最重要的因素之一。每年交通事故死亡人数约占安全生产事故死亡人数的80%，其中有近一半的交通事故与不利的气象条件有关。2008年初罕见的低温雨雪冰冻灾害使近2万公里高速干线瘫痪，全国累计有22万公里公路封闭，对人们出行和居民生活造成极大不便，甚至给社会稳定造成了不利影响。2011年6月23日的雷暴和降雨天气造成首都机场63个航班返航或备降、240多个航班取消、500多个航班延误。

 

　　二、中国气象灾害的特点

 

　　由于中国的气候特征、地理位置、特定的地形地貌以及中国的经济社会和人口分布等因素影响，中国是一个气象灾害多发且受灾害影响严重的国家，且气象灾害对人民的生产、生活造成严重影响。气象因素造成的直接灾害有：暴雨引起的山洪、导致河水泛滥和城市积水，干旱造成农业歉收、绝收，雷击造成人员伤亡，大雾造成交通受阻，雨雪冰冻结冰压断电线电杆等。气象因素造成的间接灾害有：暴雨引发山体滑坡、泥石流，台风引发风暴潮并摧毁电力、建筑、堤坝等设施，雷击造成人员伤亡和各类设施被毁坏，干旱和高温引发森林火灾等。中国的气象灾害呈现如下特点：一是灾害种类多。几乎所有气象灾害每年都会在中国发生，气象灾害占自然灾害总量的71%左右。主要包括有台风、暴雨洪涝、高温、干旱、低温冷（冻）害、冰雹、沙尘暴、雷电、暴风雪、大雾、龙卷等。二是分布地域广。中国70%以上的国土、50%以上的人口以及80%的工农业生产地区和城市，每年均不同程度受到气象灾害的冲击和影响。全国三分之二以上的国土、二分之一的人口和三分之一的耕地面积分布在洪涝灾害威胁的区域内。三是发生频率高。由于受季风气候影响十分严重，气象灾害频繁发生。中国大陆沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆，最多年份高达12个。局地性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现。夏季两广沿海、江西东北部等地雨涝发生频率达50%以上，淮河流域及其以南大部、四川盆地西部、云南南部达20%-50%。华南、西南南部以及青藏高原中东部地区年雷暴日数在70天以上。四是造成损失重。1991－2009年，全国平均每年因各类气象灾害直接造成的死亡人数为3973人，约3.98亿人次受灾，直接经济损失约2026亿元人民币。特别是1998年发生在长江、松花江和嫩江流域的特大洪涝，2006年发生在四川、重庆的特大干旱，2007年发生在淮河流域的特大洪涝，2008年发生在我国南方地区的特大低温雨雪冰冻灾害，均造成重大损失。

 

　　三、中国气象防灾减灾的基本经验

 

　　中国政府专门制订并颁布了加强气象灾害防御工作的一系列法规和政策，包括《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》、《气象灾害防御条例》、《中华人民共和国抗旱条例》等，对气象防灾减灾做出全面部署，同时不断完善体制、机制和能力建设，近年来气象灾害防御取得了显著进展。气象灾害监测预报技术水平不断提高，气象卫星、天气雷达和自动气象观测系统初具规模，预报预测能力明显提升；气象灾害预警信息覆盖面与服务领域不断拓宽，电视、电台、报纸、手机、网站、电话、电子显示屏等现代信息传播手段广泛应用于气象预警信息发布，全国每天接受气象服务信息的公众超过10亿多人次；多部门联合的气象灾害防御机制建设取得进展，部分地区探索建立了区域联防、上下联动、部门联合的气象灾害及其次生灾害应急处置机制；气象灾害应急避险科普宣教不断深入，增强了公众的防灾意识和避险自救能力；气象灾害防御的经济社会效益日益显著，全国气象灾害造成的人员死亡人数由上世纪80年代、90年代平均每年5000人左右，下降到本世纪平均每年2000人左右，每年气象灾害造成的经济损失占GDP的比例从上世纪80年代的3%－6%下降到目前的1%－3%。总结近年来气象防灾减灾的成功经验主要有：

　　一是坚持科学发展，转变观念，依法管理防灾减灾工作。气象防灾减灾是国家公共安全的重要组成部分，是政府社会管理的一项重要职能。我们坚持把以人为本的科学发展观作为我国气象防灾减灾的总的指导思想，把气象防灾减灾纳入到经济和社会协调发展环节中，倡导人与自然和谐相处的理念，从人定胜天转到人应顺天，从被动应对转到预防为主，从单项防范转到综合防御，并将这些新的理念体现在防灾减灾法律法规的制定，体现在城乡规划中防灾因素的考虑，体现在大众防灾减灾的教育和知识的普及，体现在先进科学和技术手段的应用中等，从制度和源头上减轻灾害对人民生命财产的威胁。

　　二是充分发挥政府主导作用，强化部门联动和全民参与，有力有序有效防灾减灾。中国政府以最大限度地减轻人员伤亡、减少财产损失、保障经济发展和社会安定作为目标，从负责气象灾害防御工作的行政组织协调、发展规划制定、政策法规建设、公共财政投入、基础设施建设，到完善管理体制和减灾队伍建设以及及时组织可能受灾影响区域的人员疏散和转移等，确保气象防灾减灾工作的有效开展。打破单个部门封闭的管理模式，实现部门间的灾害应急响应联动、信息通报共享联动、灾害预报会商联动。高度重视社会力量在气象防灾减灾工作中的地位和作用，积极支持和推动社会力量参与气象防灾减灾事业，尤其是各类基层气象信息员能自发进行灾前、灾中到灾后各项灾害防御工作，降低气象灾害发生的机会、承受气象灾害的冲击和减轻气象灾害带来损失，提高了全社会防灾减灾的能力。

　　三是依靠科技进步，提高气象防灾减灾能力，科学有效防灾减灾。通过不断地科技创新，在深入研究和分析自然灾害孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理的基础上，加强气象防灾减灾关键技术和方法研究，进一步加强气象灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设，切实为人民群众生命财产安全提供坚实保障，促进经济社会全面协调可持续发展。

 

　　四、未来气象防灾减灾工作的思考

 

　　随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，气象灾害造成的经济损失和社会影响越来越大，气象灾害的社会敏感性越来越高，气象防灾减灾已经不是简单的专业技术性工作，而是成为牵动面不断扩大的社会公共事务。应对气象灾害及其引发的次生和衍生灾害影响的能力，已经成为检验各级政府公共服务和社会管理能力的主要标准之一。

　　第一，要更加重视防灾减灾的非工程性措施建设，推进防灾减灾的工程性措施与非工程性措施建设并重发展。面对我国这样一个幅员辽阔、人口密度高、气象灾害及其诱发灾害种类多、影响大的国家，完全靠工程性措施不可能完全解决气象灾害防御的问题。很多气象防灾减灾的实践已经证明，通过加强气象灾害监测预警、及时应急防御的组织实施，可以有效地减少灾害造成的人员伤亡。加强气象防灾减灾的非工程性措施建设，一是要重视气象灾害监测预警在防灾减灾中的基础性和先导性作用，加强监测预警能力建设，提高预报的准确性和预警信息发布的及时性。二是要加强气象防灾减灾的应急体系建设，完善气象灾害应急预案及应急管理的机制、体制和法制建设。农村和社区基层是气象防灾减灾的第一线，应作为“一案三制”建设的重点。三是要重视群测群防体系建设，将气象灾害监测预警信息服务网络和应急防御的组织网络延伸到农村和社区基层，构建“纵向到底”的防灾减灾组织体系。同时，将气象防灾减灾科普教育作为群测群防体系的重要内容，提高基层群众的自我防范意识。

　　第二，要更加重视气象灾害的风险管理，推进气象灾害的应急管理与风险管理并重发展。近年来，我国气象灾害应急能力和防御水平得到有效提高，比如针对台风的可能影响，基层政府可以组织数十万甚至上百万的群众转移，有效减少了因灾的人员伤亡。我国台风减灾成效和做法也得到了国际社会的认可和借鉴。但是，我们从一些重大气象灾害影响的实例中已经看到，由于一些基层领导干部和群众缺乏气象灾害的防范意识和相应的防灾避灾知识，一些地方缺乏基本的气象防灾减灾能力，造成了本该可以避免的气象灾害损失。因此，提高气象灾害防御的能力，需要统筹气象防灾减灾的当前和长远工作，既要重视灾害来临的应急防御，更要重视立足长远的气象灾害风险防范，培育气象灾害风险意识，树立气象灾害风险管理的理念。通过加强风险管理，使气象灾害防御的端口前移，变被动防灾为主动应对，实现气象防灾减灾工作由减轻气象灾害损失向降低气象灾害风险转变。加强气象灾害风险管理，需要将气象灾害防御纳入到经济社会发展的总体规划，在经济社会发展、城乡建设中统筹考虑防御气象灾害的能力建设，并将降低社会防灾的脆弱性作为衡量经济社会发展质量的指标加以考核和监督。需要构建一套科学的气象灾害风险防范体系，将气象灾害的风险识别、监测预报预警、影响评估以及灾害的适应和风险转移等作为灾害风险管理能力建设的重要内容。同时促进部门合作和学科交叉融合的科学研究，开展对气候变化背景下极端气象灾害多发性及其影响异常性的风险分析和评估，提高气象灾害防御的预见性和应对的主动性。

　　第三，要更加重视综合气象防灾减灾，推进由部门单项防灾减灾向部门间协同合作的综合防灾减灾转变。气象灾害的“灾害链”特征和社会关联性影响特征，决定了气象防灾减灾是一项跨领域、跨学科的系统性工程，需要统筹整合各方面的资源、实现资源共享，作为综合防灾减灾的基础；需要跨领域的合作、发展学科交叉融合的综合防灾减灾技术，作为防灾减灾的科技支撑；需要建立综合协调的管理机制，统筹协调部门间的合作联动、各种资源的综合使用以及监测预警、应急防范、风险管理以及灾后处置等各项防灾减灾的综合措施，提高气象防灾减灾的综合效益。

　　第四，更加重视气象防灾减灾知识普及，提升全民科学素质和气象防灾减灾能力。

　　我国经济社会快速发展，科普工作在惠及民生、凝聚共识方面的作用越来越突出；随着全球气候变暖和极端气象灾害多发频发重发态势日趋严重，气象科普工作在提升社会公众防灾减灾和应对气候变化的意识和能力方面的作用越来越突出。加强新时期气象科普工作，是经济社会发展的必然要求，是保障人民群众安全福祉的必然要求，也是气象事业科学发展的必然要求。新时期气象科普工作要服务大局，保障民生,更好地为经济社会健康协调可持续发展服务；努力促进气象科普业务化，使之成为公共气象服务重要和有益的补充；不断强化科普平台建设，大力推动气象科普常态化；加强化合作与联动，强力推进气象科普社会化；开发气象科普资源，着力实现气象科普品牌化。切实保障气象科普实效，充分发挥乡村协理员、信息员和大学生志愿者的作用，推动气象科普知识下乡、进村、入户。气象科普知识要纳入中小学生教材，将气象科技实践作为中小学提高综合实践能力、加强素质教育的重要抓手。根据不同区域不同特征的居民群体，组织开展具有针对性的气象应急科普活动，进一步扩大气象科普知识的覆盖面。

　　随着全球气候变暖，气象灾害发生频次和范围有扩大趋势，气象灾害日益影响着我们的生产、生活。为此，我们应当深入了解气象灾害、认识气象灾害，积极应对气象灾害。面对恶劣天气时，预知是一种生存保障；面对平和天气时，预知是一种生活品质。让我们共担风雨，分享阳光。

 

（责任编辑：苏玉君）

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